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最高检发布行政执法与刑事司法衔接工作规定

对“以罚代刑”“不刑不罚”现象精准监督

2021年10月22日作者:张聪来源:中国环境报

  ◆中国环境报记者 张聪

  “对百姓反应强烈的‘以罚代刑’‘不刑不罚’现象切实履行监督职责,有针对性地找到弱项症结、找准突破方向,精准监督,满足新时代人民群众对公平、正义、法治的需求。”最高人民检察院党组成员、副检察长杨春雷在日前举行的新闻发布会上作出如上表示。

  当天发布的《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(以下简称《行刑衔接工作规定》)要求,人民检察院开展行政执法与刑事司法衔接工作,应当严格依法、准确及时,加强与监察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合,确保行政执法与刑事司法有效衔接。

  “以罚代刑”“不刑不罚”现象依然存在

  行政执法和刑事司法是法治的两个重要领域,二者各有侧重,但在实践中又常常紧密相联。确保行政执法与刑事司法有效衔接,是全面依法治国的基本要求,事关依法行政和公正司法,事关经济社会秩序维护,事关人民群众切身利益保障。2020年8月,国务院修订《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确提出,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。

  今年6月,党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,对健全行政执法和刑事司法衔接机制提出了专门要求,这为检察机关开展相关工作提供了纲领性指引。

  2021年1月至8月,全国检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件2706件,同比上升5.5%;行政执法机关已移送2390件,同比上升2.2%。

  “过去,检察机关开展行刑衔接工作取得了一定成绩,但也面临一些问题。”杨春雷坦言,如“以罚代刑”“不刑不罚”现象依然存在;检察监督手段单一,有的单位或者个人对检察监督不支持、不理解;有的地方检察机关就是否继续对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件予以监督存有疑惑,工作积极性不足等。

  “本次印发《行刑衔接工作规定》,就是为了对检察机关如何开展此项工作提出进一步规范。”杨春雷强调,新时代,人民群众不仅对公平、正义、安全、环境等提出新要求,还对社会治理资源的配置效率与质量提出新要求,完善行刑衔接机制就是为了满足这些需求。

  “在正向衔接中,检察机关运用专业知识及时监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,在证据材料真实性、规范性方面,可以积极发挥引导作用。”杨春雷介绍,在反向衔接中,对于不起诉案件的相关证据可以移送有关主管机关,在检察意见中列明刑事程序已经查明的事实,也为行政处罚权的准确高效运行提供了保障。

  规范检察监督方式,增强检察意见刚性

  《行刑衔接工作规定》确定了检察机关开展行刑衔接工作的基本原则,即严格依法、准确及时,加强与监察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合。

  在内容上,《行刑衔接工作规定》突出双向衔接并规定启动情形。其中,正向衔接的启动情形有:人民检察院主动审查;行政执法机关建议启动监督;人民群众举报。反向衔接的启动情形是人民检察院在拟作出不起诉决定的同时,依法审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。

  “本次制发的《行刑衔接工作规定》,亮点之一就是对检察监督方式进行了规范。”杨春雷强调。

  “对于不起诉案件需要给予行政处罚的,《刑事诉讼法》第177条已明确规定人民检察院应当提出检察意见。而对于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的检察监督应当采取何种方式,实践中则认识不一。”杨春雷进一步解释道,《人民检察院刑事诉讼规则》第557条第3款明确规定,对上述情况应当提出检察意见。《行刑衔接工作规定》则在此基础上做出了进一步明确,即无论行政执法与刑事司法正向衔接,还是刑事司法与行政执法反向衔接,监督方式均为制发检察意见书。如果发现存在需要完善规章制度等共性问题的,则应按照《人民检察院检察建议工作规定》提出检察建议。

  “《行刑衔接工作规定》还增强了检察意见刚性。”杨春雷指出,针对实践中确实存在的个别执法人员消极应对检察监督,导致违法行为人长期逍遥法外、群众反映强烈的现象,《行刑衔接工作规定》进一步明确:一是对有关单位不答复、不处理的,检察机关可以将有关情况通报同级司法行政机关或者其上级机关,必要时可以报告同级党委、人大常委会。二是增加了不起诉案件检察意见回复时限,避免一送了之,要求有关单位自收到检察意见书之日起两个月以内书面回复处理结果或者办理进程;情况紧急的,根据案件实际确定回复期限。

  此外,《行刑衔接工作规定》还细化了衔接机制,包括案件咨询机制,通报机制、信息平台共享机制等。同时规定,人民检察院发现行政执法人员涉嫌职务违法、犯罪的,应当将案件线索移送监察机关处理。

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  何为“双向衔接”?

  “双向衔接”指的是既包括对涉嫌犯罪案件,检察机关通过监督督促行政执法机关及时向公安机关移送;也包括检察机关对已经进入刑事司法环节的拟不起诉案件,需要给予行政处罚的,在作出不起诉决定的同时向有关主管机关移送案件。

  实践中,司法机关经审查认定当事人涉嫌的罪名不成立而应当追究行政责任的,应当移送行政执法机关启动行政处罚程序。原《行政处罚法》没有对这种反向衔接作出明确。今年1月新修订的《行政处罚法》第27条第1款增加规定:“对依法不需要追究刑事责任或者免于刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”

  《刑事诉讼法》对此也有明确规定。如第177条第3款规定:“人民检察院决定不起诉的案件,应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”

  《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》在启动程序、相应处理方面,分别规定了正反两向衔接。同时,强调办理不起诉案件必须同步审查是否需要给予行政处罚,在提出检察意见时应当写明采取强制措施和涉案财物处理情况,并可以将办案中收集的有关证据一并移送。

 

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编辑:霍桃