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落实好《巴黎协定》, 各缔约方必须明确三个关键问题

2021年09月29日作者:宋杨来源:中国环境报

  马爱民,现任国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任。1998年起从事应对气候变化工作,多次参加中国政府出席政府间气候变化专门委员会会议和气候变化谈判代表团工作。2009年起先后担任国家发展改革委员会气候司综合处处长、国际谈判处处长。2015年加入国家气候变化战略研究与国际合作中心,从事有关应对气候战略规划、全球气候治理、市场机制等方面政策研究和国际合作工作。

  9月20日,第76届联大高级别会议周期间气候变化高级别会议以线上、线下结合的形式举办。中方表示,要尊重各国国情能力差异,坚持《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的目标、原则,遵循“国家自主决定贡献”机制,在减排问题上各国要尽其所能提高力度,但不搞“一刀切”。

  根据《巴黎协定》,发达国家对发展中国家应该履行哪些义务?为应对气候变化,中国付出了哪些努力?取得了哪些阶段性成效?针对相关问题,本报记者采访了国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任马爱民。

  为落实《巴黎协定》,中国2020年进一步强化了自主贡献的目标,并将应对气候变化的目标任务纳入“十四五”规划纲要。各地各重点行业都在研究行动计划。我国对于实现碳达峰碳中和目标,是认真的,是严肃对待的。

  中国环境报:在7月25日-26日举行的气候变化部长级会议上,中方强调,中国作为最大的发展中国家,将努力在比发达国家短得多的时间内从碳达峰到碳中和。为应对气候变化,中国已经付出了哪些努力?取得了哪些阶段性成效?

  马爱民:为更好应对气候变化,我国自20世纪90年代以来做了大量工作。

  一是应对气候变化的体制机制不断完善。2007年,国务院成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组,总理任组长,成员包括20多个部委的主要负责同志。各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团也相继成立了以行政首长为组长的应对气候变化领导小组。2018年,应对气候变化及减排职能划入新组建的生态环境部,国务院随后也调整了领导小组组成人员,扩充至30个部门。领导小组统一领导、气候变化主管部门归口管理、各部门相互配合、各地方全面参与的工作机制已经形成。

  二是制定了一系列工作目标和战略规划。“十一五”规划纲要中首次对应对气候变化提出要求,之后从“十二五”开始,每个五年规划都将二氧化碳排放强度降低作为约束性指标。2007年,《中国应对气候变化国家方案》发布,这是我国第一部应对气候变化的政策性文件,也是发展中国家在这个领域的第一部国家方案。此外,还制定了《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》等。这些方案、规划、战略中,都对应对气候变化提出了相应目标。

  三是在推动地方低碳转型方面取得了成效。自2010年以来,我国陆续开展了一系列低碳转型试点工作,包括低碳城市、低碳工业园区、低碳社区、气候适应型城市试点等,初步形成了全方位、多层次的低碳试点体系,并及时总结经验,推广到全国,起到了良好的示范带动作用。

  四是政策工具的创新。2011年开始,我国启动了碳排放权交易的试点工作,不仅试点范围内碳排放总量和强度保持双降趋势,而且为建立全国碳排放权交易市场奠定了很好的基础。

  通过以上这些政策措施,我国经济结构和能源结构得到不断优化,2020年煤炭消费量占能源消费总量的56.8%,比2019年下降0.9%。可再生能源开发利用规模稳居世界第一,新能源汽车生产量销售量也在国际前列。截至2020年底,中国碳强度较2005年降低约48.4%,非化石能源占一次能源消费比重达15.9%,大幅超额完成到2020年气候行动目标。扭转了二氧化碳排放快速增长的局面,特别是在2013年以后,碳排放增速明显下降。

  为落实《巴黎协定》,中国2020年进一步强化了自主贡献的目标,并将应对气候变化的目标任务纳入“十四五”规划纲要。今年中央财经委员会第九次会议研究提出实现碳达峰、碳中和的基本思路和主要举措,有关部门正在抓紧研究制定达峰行动方案,各地区各重点行业也都在研究具体的行动计划。今年7月16日,全国碳排放权交易市场正式上线交易。这些都体现出,我国对于实现碳达峰、碳中和目标,是认真的,是严肃对待的。

  与发达国家相比,我国在实现碳达峰、碳中和方面的确面临很大困难与挑战。但我们言必信,行必果,将采取积极有效的措施确保如期实现。

  中国环境报:与发达国家相比,中国实现碳达峰、碳中和,面临的困难和压力有哪些?是否已超出发展中国家应该履行的义务?

  马爱民:2020年9月22日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布了2030年前碳达峰目标、2060年前碳中和愿景。可以说这是一个力度空前而且非常具有雄心的目标,也彰显了一个负责任大国应有的担当。但我们必须看到,与发达国家相比,我国在实现碳达峰、碳中和方面的确面临很大困难与挑战。

  首先,与很多发达国家不同的是,我国仍处于工业化发展进程的中后期,伴随着经济快速发展,城镇化水平提高,人民群众生活水平不断改善,对能源有大量需求。作为发展中国家,我国的碳排放在一定程度上还会继续增长。

  其次,资源禀赋带来挑战。发达国家基本是以油气作为主要能源,而我国目前仍是以煤炭作为主要能源。虽然煤炭消费占比已经下降至56%左右,但以煤为主的能源结构没有根本改变,而煤炭排放的二氧化碳远高于其他能源。

  第三,中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间,远远短于发达国家所用时间。主要发达国家和地区都已经实现了碳达峰,比如欧盟早在1979年就实现了碳达峰,美国在2007年前后实现碳达峰,日本是在2013年。这些国家和地区要实现2050年碳中和的目标,有50年-70年的时间。而我国从碳达峰到碳中和,只有约30年。

  第四,面临的外部条件不一样。很多发达国家实现碳达峰的时间比较早,部分原因是已经通过大规模的海外投资,将高碳排放产业转移到了海外。而中国已经没有这个条件。

  第五,面临技术能力的不足。要实现碳中和,仅靠现有技术是很困难的,必须要有大规模的科技研发投入,比如大规模发展零碳能源技术、储能技术、二氧化碳捕集利用和封存技术(CCUS)等。

  第六,在实现碳达峰到碳中和的过程中,产业加速转型,可能会面临一些投入的设备、资产还没有完成生命周期就要被提前淘汰的现实问题,尤其是与煤炭相关的行业。

  其实早在2014年中美两国元首关于气候变化的联合声明中,中国就首次提出计划在2030年左右实现碳达峰。正如习近平总书记所指出,应对气候变化不是别人要我们做,而是我们自己要做,是我们推动可持续发展的内在要求,是我们构建人类命运共同体的责任担当。因此,虽然实现碳达峰、碳中和存在着不少困难和挑战,但我们言必信,行必果,将采取积极有效的措施确保如期实现。

  要实现《巴黎协定》,重要的是看具体落实的措施是不是有力度,取得的成效是不是足够,发达国家对发展中国家提供的技术、资金是不是真的到位。

  中国环境报:根据《巴黎协定》,发达国家对发展中国家应该履行哪些义务?

  马爱民:气候变化是全人类面临的共同挑战,全球气候变化谈判的目的,就是建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系,应对这种全球性的挑战。

  20世纪80年代末,各国开启了关于全球气候治理的谈判进程。历经30多年,全球气候治理规则框架基本形成,主要体现在3个重要文件上,即1992年通过的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)、1997年达成的《京都议定书》,以及2015年11月30日达成的《巴黎协定》。

  《巴黎协定》坚持了“共同但有区别的责任”原则,明确了发达国家和发展中国家不同的义务。比如,发达国家应该继续带头减排,并加强对发展中国家资金、技术和能力建设方面的支持,帮助后者减缓和适应气候变化,明确了2020年前每年拿出1000亿美元支持发展中国家,2020年之后还要在此基础上继续扩大支持规模。同时在有关“透明度”方面,要求缔约方报告各自的温室气体排放情况以及减排进展,但赋予了发展中国家适度“弹性”。

  中国环境报:当前,在维护和落实《巴黎协定》上,哪些关键问题亟待达成共识?

  马爱民:全球气候治理进程并不是一帆风顺的。比如,美国以不利于本国的经济竞争力和增加就业机会为由,拒绝签署《京都议定书》,《巴黎协定》也遭遇过美国“退群”等事件。虽然美国已于今年2月19日正式重返《巴黎协定》,但“退群”带来的负面影响在短期内难以弥补。而且在议定书和《巴黎协定》上的反复,让人担心未来的美国政府是否会信守本届政府作出的承诺,是否还会发生意想不到的变化。

  全球应对气候变化的规则框架已经基本建立,但就目前来看,成效很难说令人满意。一个重要原因就是发达国家没有完全履行对发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面支持的义务。因此,当前必须明确三个关键性的问题。第一,《巴黎协定》各缔约方能不能坚持各项原则是关键。尤其是发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”等原则,这个是合作的基础。

  第二,各缔约方能不能正确解读《巴黎协定》?比如,《巴黎协定》中所确定的长期目标是到本世纪末把全球的温度升高控制在2℃以内,争取控制在1.5℃以内。按照我们的理解,二者都是巴黎协定所确定目标的一部分。但是,现在有些国家片面强调将全球温升控制在1.5℃,对2℃的目标置之不理,这本质上是在为气候变化进程设置新目标,这是非常不正确的解读,严重一点说就是扭曲了《巴黎协定》的目标。要落实《巴黎协定》,更好应对气候变化,当务之急不是设立新的目标,而是要把已经确立的目标落实到位。

  第三,各方是否能真正采取措施应对气候变化?我们注意到,当前有些国家一味唱高调,提高自主贡献目标,更早实现碳中和。但要实现《巴黎协定》,不是仅靠提高目标就能说明一切的,更重要的是看具体落实的措施是不是有力度,取得的成效是不是足够,发达国家对发展中国家提供的技术、资金是不是真的到位。期盼各缔约方能脚踏实地制定切实的目标,采取有力的措施,把承诺兑现,履行好自己的义务,而不是毫无意义地要求发展中国家提高力度。


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编辑:姚超