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从三个维度认识国家公园

2021年10月26日作者:程维嘉来源:中国环境报

  

  苏杨,国务院发展研究中心研究员,管理世界杂志社副社长,主要从事国家公园和生态文明政策研究。国家发改委国家公园体制试点评审专家组成员,参与了10 个国家公园体制试点方案的相关工作和中央《建立国家公园体制总体方案》起草工作。钱江源国家公园首席专家,大熊猫、东北虎豹、南山、神农架等试点区专家和云南省国家公园专家委员会委员。

  10月12日,习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)上宣布,中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等5个国家公园。党的十八届三中全会提出建立国家公园体制改革任务,全国陆续开展了10个国家公园体制试点,第一批国家公园正式设立,标志着这项工作进入了新阶段,更标志着中国正式有了名正言顺的国家公园。

  第一批国家公园的正式设立有怎样的意义?怎么认识第一批中国国家公园?就相关话题,本报记者采访了国务院发展研究中心研究员苏杨。

  国家公园范围建立了国土空间管理的权和钱相关的新体制,初步实现了统一、规范、高效的管理,这比划定更多数量的保护区域、达到更多的保护区域面积,有着更重要的意义。

  中国环境报:我国在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会期间宣布正式成立第一批国家公园,有怎样的意义?

  苏杨:设立国家公园,可以从3个维度认识:国家维度,中国的国土空间用途管制和生物多样性保护有了新手段;公众维度,国家最重要的生态系统和最精华的自然遗产有了官方结论;管理维度,以国家公园为主体的自然保护地体系有了体制保障。

  显然,设立国家公园是中央层面的大事,在COP15期间宣布这个成果,主要有3个方面的原因:一是水到渠成。从《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划》提出要“整合设立一批国家公园”以来,2020年就已经到了设立国家公园的时间节点。二是国际形象。国家公园是生物多样性就地保护的主要举措,用举国体制设立国家公园,展现了中国在《生物多样性公约》履约上的重要成就和生物多样性保护主流化的中国模式。三是标杆作用。在国家公园体制完成试点及验收后,正式设立第一批国家公园,给今后国家公园和自然保护地工作树立了标杆,提供了模板。

  中国环境报:为什么正式公布的国家公园名单和国家公园体制试点名单之间有所不同?国家公园越多越好吗?

  苏杨:从中央最初确定的改革任务“建立国家公园体制”上,就能把握确定第一批国家公园的标准,即资源相对重要、改革相对到位。从资源角度来说,习近平总书记10月12日在COP15大会致辞中的“四个最”,即国家公园是自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的陆域或海域,与2017年中办、国办《建立国家公园体制总体方案》中明确的中国国家公园的三个显著特征,即生态保护第一、全民公益性、国家代表性有异曲同工之妙。三江源是生态系统服务功能(中华水塔)和生物多样性均彰显的地方;武夷山和海南热带雨林代表了亚热带和热带常绿阔叶林生态系统,武夷山还是世界遗产,其丹霞景观也是地貌学中的中国象征;大熊猫和东北虎豹则不仅是中国象征的物种多样性代表,也是这些旗舰物种栖息地生态系统的代表。但第一批只有5个,不仅是因为这些区域的资源达标,更重要的是这些区域的体制改革卓有成效,基本完成(至少提出了问题的解决方案)国家公园体制试点中的任务。随着体制改革的进行,还会有更多资源条件也达标的试点区成为国家公园。

  不过,要真正理解我国的国家公园,体制这个关键词比资源更为重要——只有体制到位才能实现真正有效的管理。国家公园和以往常见的“画一个圈就是保护区”有着本质上的差别,就是因为其涉及到体制的根本性变革:在国土空间用途管制涉及的“权、钱”制度上,有了根本性的变化。没有这些变化,即便有了法规,管理也是“假的”,2017年的祁连山保护区事件就是例证。国家公园范围建立了国土空间管理的权和钱相关的新体制,初步实现了统一、规范、高效的管理,这比划定更多数量的保护区域、达到更多的保护区域面积,有着更重要的意义。也正因为体制上的大变化,建立国家公园成本也相当高。因国力所限,其数量也会有所限制。根据《国家公园空间布局方案》,全国的总数将控制在50个左右。

  国家公园所有的工作都是紧扣人与自然和谐共生这个关系的,“共生”超越了共处,要有互惠互利。

  中国环境报:中国国家公园体现出哪些特色?

  苏杨:体现出两个特色。一是生态保护第一。与美国把保护和公益性并列不同的是,我国特别强调生态保护第一,就是希望以国家公园为龙头,切实把自然保护地体系建设带动起来。二是特别强调全民的公益性,要让保护成果为大家共享。这里的全民,不只是包括前往国家公园的人,也包括生活在国家公园区域的原住民。

  此外,我国的国家公园除了理念上提出生态保护第一外,重要的特征是用举国体制来实现生物多样性保护的主流化。在中央层面,直接以国家公园为主题的文件从2015年12月开始3年多时间里就7次进入中央深改组会议决策。国家公园工作已经成为国家发改委、财政部、中央编办等综合性部委的重要任务,这与既往的自然保护区工作有了本质差别。从国家公园体制试点以来,一些省也开始用举省体制推动这项工作。比如,青海省落实习近平总书记对青海“三个最大(青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态)”的省情定位,把三江源国家公园管理体制试点改革作为全省“天字号工程”,注意并非“天字号生态工程”,作为青海省发展的要务。又比如,建设海南热带雨林国家公园成为海南推进国家生态文明试验区建设的三大标志性工程和海南自贸港12个先导性项目之一。这两个例子体现出,我国以国家公园的方式推动生物多样性保护工作并将其融入了主流的发展工作,这是国际社会早就倡导但一直无法落地的生物多样性保护主流化的中国模式。

  中国环境报:第一批国家公园的设立将如何推动我国实现《生物多样性公约》相关目标?

  苏杨:从《生物多样性公约》履约的角度来看,国家公园体现出的意义更加全面。《生物多样性公约》有三大目标,即保护生物多样性、生物多样性组成成分的可持续利用、以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其他形式的利用。并不是圈地保护就是完成了《生物多样性公约》履约,在保护生物多样性之外,一定还要考虑这个过程中包含可持续的利用和公平惠益的分享机制。而中国国家公园既强调了保护,又有全民的公益性,恰恰和《生物多样性公约》的履约目标是相吻合的。

  国家公园所有的工作都是紧扣人与自然和谐共生这个关系的,“共生”超越了共处,要有互惠互利。美国的国家公园处理起来比较简单,是因为约95%的土地是联邦所有的,基本上没有原住民;而中国国家公园范围内有大量的原住民,大量的产业活动。因此,必然要处理好国家公园和地方发展的关系。三江源国家公园在这方面是典范,在国家公园建设过程中实现了升级要钱和转型挣钱的结合,更多的财政资金使公园全员牧民每户每年拿到21600元的巡护员工资,以特许经营方式进行的生态旅游使诸多牧民体验到了动物保护得越好收入就越高的新挣钱方式。这样的国家公园,才是《生物多样性公约》完整履约的典范。

  各地需要充分发挥政府智慧,采取因地制宜的改革措施,在保护地完整地实现“两山”转化的新技术路线,既满足保护的要求,还让当地人能够从保护中获益。

  中国环境报:国家公园建设还有哪些难点?如何破解?

  苏杨:国家公园跨省实现统一管理仍然是难点之一。因为我国的省界是依山川形便设置的,但是国家公园要求生态系统完整性保护,恰恰要把被省界切分的自然区域完整地涵盖进去。

  要解决这个问题,核心在于体制。以前自然保护区是基于资源要素式的行业管理,变成国家公园之后,就变成了基于国土空间的综合管理。在这片国土空间上,既要保护的相关权利(比如国土空间用途管制权),又要管绿色发展(比如特许经营管理权),这就要比自然保护区复杂得多。

  如何实现统一管理?由于我国行政是按省来切割的,所以需要尝试体制创新,通过合作统一管理分出层次。可以从层级较低的村一级管理开展一些探索。比如管理部门牵头出资,在两个村之间签订共同保护的协议共同管理。只要做到信息共享、规划协调、行动同步,基本上就可以实现统一管理,就基本能做好保护工作了。

  中国环境报:对地方政府做好下一步国家公园相关工作有哪些建议?

  苏杨:地方政府在国家公园体制中有不可或缺的作用。一是理念、认识上要到位。改变认识,不要把国家公园看作“洪水猛兽”。中央开展生态环保督察并严格追责以来,一些地方领导觉得保护区是禁区,尤其是国家公园实行最严格的保护,要养着它、让着它,代价太大。其实,这是对保护的一种壁垒式的狭义理解和错误认知。实际上,“保护”这个词的国际主流用词是“conservition”,台湾翻译成“保育”。英英词典的解释是“wise use”,意为聪明利用,这个含义才能完整体现出《生物多样性公约》的三大目标。对于地方政府来说,建国家公园不仅是承担义务,而是要通过升级要钱和转型挣钱,实现经济上的绿色发展转型。

  二是在体制改革上需要因地制宜,不能“一刀切”地套用模式。比如,在原住民关系处理上,三江源国家公园每年给原住牧民发放21600元,对于自给自足、缺少现金的牧民来说很可观,给他们参与保护带来了动力。但是在武夷山,原住民很多,茶产业的产值很高,参与保护的补贴收入对于这里的原住民激励作用不足,这就需要从体制上想别的办法。比如,搬迁移民不一定搬到国家公园之外,在国家公园内对其生产生活的范围、方式、强度加以限制即可。另一方面,帮助茶产业升级,通过品牌增值体系,把资源环境优势(即绿水青山),转化为产品品质的优势,并通过品牌体系固化,体现为价格和销量的优势(即金山银山)。同样种10亩茶,以前卖1万元,现在能卖5万元,就能达到品牌增值的效益。

  各地需要充分发挥政府智慧,采取因地制宜的改革措施,在保护地完整地实现“两山”转化的新技术路线,既满足保护的要求,还让当地人能够从保护中获益。经过国家公园体制改革,让地方政府、原住民和国家公园管理局,先形成利益共同体,才能形成共抓大保护的生命共同体。


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编辑:姚超